商务部等10部委出台《全国农产品市场体系发展规划》

为科学规划农产品流通网络布局，加快构建与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相适应的农产品市场体系，近日，商务部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、农业部、人民银行、税务总局、质检总局、国家标准委、供销合作总社等10部门联合发布《全国农产品市场体系发展规划》（以下简称《规划》）。
    本规划依据《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）、《国务院办公厅关于促进内贸流通健康发展的若干意见》（国办发〔2014〕51号）、《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39号）、《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）、《全国蔬菜产业发展规划（2011—2020）》等编制。
    本规划中的农产品主要指鲜活农产品（根据《关于进一步完善和落实鲜活农产品运输绿色通道政策的通知》（交公路发〔2009〕784号）规定，鲜活农产品主要包括新鲜蔬菜、新鲜水果，鲜活水产品，活的畜禽以及新鲜肉、蛋、奶等）。农产品市场包括农产品批发市场和零售市场。规划期为2015-2020年。
    一、现状与形势
    （一）发展现状。
    1．市场规模不断扩大。2014年，我国鲜活农产品总产量为12.4亿吨，同比增长3%。[2]随着农产品产量的增加，我国农产品市场交易规模不断扩大。全国农产品批发市场成交额达39785.3亿元，同比增长6%。
    2．基础设施逐步完善。2014年，我国三分之二的农产品批发市场建有检验检测中心，53%的市场建有信息中心，42%的市场建有废弃物处理中心，29.8%的市场建有电子结算中心。全国冷库总容量3320万吨，公路冷藏车7.5万辆，同比增长分别为24%和39%。（与冷链委官方公布数据一致）
    3．市场主体多元发展。在国家一系列惠农、支农政策支持下，各类农产品市场主体快速发展。2014年，全国共有农产品批发市场4512家，农业产业化龙头企业超过12万家，农民合作社116万个。
    4．流通模式多样并存。随着经济社会的发展，农超对接、电子商务等新型流通模式快速发展，农产品流通模式日益多样化。目前“农超对接”在农产品流通中的占比已达15%，超过1000家连锁企业与约1.6万个农民合作社实现对接。2014年全国农产品电子商务交易额超过870亿元，电子商务成为农产品流通创新的重要推动力。
    总体上看，覆盖城乡的农产品市场体系已基本形成，但仍处于初级发展阶段，市场发展缺乏统筹规划、布局不合理，组织化和标准化程度低，市场信息不对称，市场制度建设滞后等问题依然存在。
   （二）面临形势。
    随着我国经济发展进入新常态，农产品市场体系发展过程中，既存在“生产小农户、运输长距离、销售大市场、消费高要求”的旧有矛盾，又面临新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速推进的新要求和新挑战。
    一是新型工业化、城镇化推动农产品市场格局深刻变化。随着我国新型工业化和城镇化进程的不断推进，大量农村人口进城务工和落户，农产品消费逐渐向经济发达地区集聚，消费总量不断增长，城市农产品自给率大幅下降，农产品市场格局发生深刻变化。大规模、跨区域、反季节、长距离流通需求快速增长，在给农产品市场体系发展带来机遇的同时，也提出了新的要求和挑战。
    二是新型农业现代化加速农产品市场转型升级。随着农村综合改革的不断深入，农业现代化步伐逐步加快，农业生产由传统、粗放经营向现代、集约经营转变。这就要求农产品市场在硬件设施、组织方式、流通方式和交易手段等方面加快转型升级，更好发挥流通的基础和引导作用，以适应新型农业现代化的要求。
    三是新型信息化促进农产品流通模式不断创新。随着移动互联网和物联网等技术在农产品流通领域的应用和发展，流通方式不断创新，传统的农产品流通模式受到挑战，电子商务等新型方式在农产品流通中发挥着越来越重要的作用。“互联网+”成为创新农产品流通模式、密切农产品产销衔接、推动农产品市场体系健康发展的重要力量。
    四是消费结构升级要求农产品市场建设量质并重。随着城乡居民收入水平提高和生活质量的提升，我国农产品消费结构持续升级并趋于多样化，鲜活农产品的市场需求潜力将进一步释放。同时，消费者也越来越注重农产品的安全和品质，农产品市场体系建设的目标从保供为主向量质并重提升。
    二、指导思想、规划原则与发展目标
    （一）指导思想。
    深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，厘清中央与地方事权，科学规划农产品流通网络布局，加强基础设施建设，推进流通方式创新，加快制度建设，构建与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相适应的农产品市场体系，促进全国农产品流通产业健康发展。
    （二）规划原则。
    1．统筹规划，分级实施。坚持立足当前和着眼长远相结合，综合考虑人口分布、交通条件、产业布局等因素，统筹规划农产品市场建设，优化农产品市场结构和布局。中央负责规划全国农产品市场体系建设，地方负责规划本行政区域内农产品市场体系建设，并与相关省市统筹协调跨区域农产品市场体系建设。
    2．市场运作，政府引导。处理好政府和市场的关系，调动企业积极性，引导社会资本参与农产品市场体系建设；加快转变政府职能，营造良好的市场环境。形成企业为经营主体，政府规划引导、有效监管和适度调节的发展机制，推进农产品市场体系健康发展。
    3．科学发展，鼓励创新。促进各类农产品市场协调有序发展。健全产销衔接机制，促进农产品市场与农业生产、城镇化建设的统筹协调发展。坚持新建与改造并举，不断创新发展理念，推进农产品流通方式创新、管理创新、组织创新和制度创新。
    4．完善功能，体现公益。依托现有市场资源，强化流通设施建设，完善农产品市场服务功能，提升服务水平。在市场化运作的基础上，加大政府投入力度，建立公益性保障机制，增强农产品市场的公益性，提升政府宏观调控能力和民生保障能力。
    （三）发展目标。
    到2020年，初步建立起以产地集配中心和田头市场为源头，以农产品批发市场为中心，以农产品零售市场为基础，以高效规范的电子商务等新型市场为重要补充，有形和无形结合、线上和线下融合、产地和销地匹配，统一开放、竞争有序、布局合理、制度完备、高效畅通、安全规范的中国特色农产品市场体系。
    三、规划布局
    规划布局总体思路：依据我国各地经济社会、交通区位、人口、农产品流通基础等因素，结合“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展等国家战略部署和全国主要商业功能区、农产品优势产销区分布，在全国农产品生产、集散和消费集中区域确定全国性农产品流通骨干市场和市场集群，形成以全国骨干农产品批发市场为节点，连接东西、贯穿南北、辐射内外的全国农产品流通骨干网络。各地根据本地实际，合理布局区域农产品流通网络，与全国农产品流通骨干网络对接，形成全国网与区域网相结合、公益性与市场化相结合、实体网与虚拟网相结合、批发网络与零售网络相结合的全国农产品市场体系。
    （一）全国农产品流通骨干网络布局。
按照规划布局总体思路，规划形成“八大骨干市场集群和100个左右全国骨干农产品批发市场”，依托市场集群，形成“三纵三横”的全国农产品流通骨干网络。全国农产品流通骨干网络规划布局图见附图。
    1．全国骨干农产品批发市场及市场集群布局。根据人口和现有市场分布情况等因素，布局形成八个骨干市场集群，100个左右全国骨干农产品批发市场。京津冀市场集群。以北京、天津、河北为中心，辐射内蒙古中部、山西、山东。依托京津冀，向北衔接东北市场集群，对促进京津冀协同发展具有重要意义。东北市场集群。以辽宁、吉林为中心，辐射黑龙江、内蒙古东部。该集群向南连接京津冀，向北面向东北亚市场，是连接国内外市场、促进东北地区农产品流通的主要市场集群。长三角市场集群。以长三角经济区为中心，包括上海、江苏和浙江。该集群位于长江经济带东端，向北连接京津冀、向西沿长江经济带连接成渝经济区，向南连接珠三角经济区，在全国农产品流通中发挥重要作用。珠三角市场集群。以珠三角为中心，辐射广东、福建、广西和海南。该集群与长江经济带相衔接，面向港澳台和东南亚地区，是通江达海、连接国内外市场的重要枢纽。中原市场集群。以河南为中心，辐射安徽、山东、山西、陕西。该集群向北连接京津冀，向南连接长江经济带，向东连接长三角，向西连接陕甘宁市场集群，是连接东西、贯穿南北的市场集群。长江中游市场集群。以湖北、湖南、江西为中心，辐射安徽、福建、广西和贵州。该集群向东连接长三角、向北连接中原市场集群，向西沿长江经济带连接成渝经济区，向南连接珠三角，在全国农产品流通中处于枢纽地位。成渝市场集群。以重庆和四川为中心，辐射贵州、云南和西藏。该集群依托成渝经济区，北连陕甘宁市场集群，向东衔接长江经济带，是促进西南地区农产品流通的重要市场集群。陕甘宁市场集群。以陕西、甘肃、宁夏为中心，辐射青海、新疆、西藏和内蒙古西部盟市。该集群向南与长江经济带相连，向东与中原经济区衔接，是连接国内外市场、促进西北部农产品流通的市场集群。
    2．“三纵三横”骨干网络布局。依托市场集群，形成“三纵三横”为骨架的全国农产品流通骨干网络。其中“三纵”分别为：哈广通道。北起黑龙江，南至广东，贯穿东北、京津冀、长三角、珠三角四大市场集群，形成贯穿南北、辐射全国的农产品流通大通道。京琼通道。北起北京，南至海南，连接京津冀、中原、长江中游和珠三角四大市场集群，是贯穿南北、连接东西、辐射全国的重要流通大通道。兰昆通道。北起兰州，南至昆明，连接陕甘宁、成渝两大市场集群，是西部纵贯南北的重要通道。“三横”分别为：京疆通道。东起北京，西至新疆，连接京津冀和陕甘宁两大市场集群，是丝绸之路经济带的流通大通道。长江通道：东起上海，西至成都，连接长三角、长江中游和成渝三大市场集群，依托长江水道，成为承东启西、通江达海的农产品流通大通道。闽昆通道。东起福建，西至昆明，连接珠三角和成渝两大市场集群，成为我国南部农产品流通的重要通道。
    3．全国骨干农产品批发市场布局条件。地处重要流通节点或重要的交通枢纽城市，区位优越，交通便利，辐射10个省（市）以上；东部地区年交易额100亿元及以上、市场产出率[3]3.8及以上，中部地区年交易额80亿元及以上、市场产出率3.6及以上，西部地区年交易额60亿元及以上、市场产出率2.8及以上；符合国家发展战略和所在省（市）发展规划。
    （二）区域农产品流通网络布局。
    各地根据自身实际情况制订规划，布局区域农产品流通网络。区域重点农产品批发市场布局条件可按以下原则：市场位于区域流通节点城市或重要的区域交通枢纽城市；市场辐射范围3个省（市）以上；市场产出率不低于全国骨干市场；符合区域发展战略和所在省（市）发展规划。
    （三）农产品零售市场网络布局。
    各地根据本地经济社会发展水平、人口密度、消费习惯等因素，合理布局农产品零售市场网络，与批发市场网络对接，在城市规划中合理配置菜市场、生鲜超市、农贸市场、便民菜店、农产品连锁销售网点等，丰富居民“菜篮子”、满足城乡居民消费需求。
    （四）公益性农产品市场布局。
    根据资源禀赋、人口分布、消费能力等因素，结合全国农产品市场体系规划布局，在全国规划建设一批公益性的产地集配中心、田头市场、农产品批发市场和零售市场，形成由产地集配中心、田头市场、批发市场和零售市场共同组成的公益性农产品市场网络。
    全国公益性农产品批发市场布局。在全国骨干农产品批发市场中，根据所在地人口分布、消费能力和市场条件等因素，择优规划建设全国公益性农产品批发市场。布局因素包括：含有市辖区人口超过400万的城市数量、居民恩格尔系数、居民消费倾向、少数民族人口占所在省市人口比例、食品价格波动幅度、工作基础等。
    区域公益性农产品批发市场和零售市场布局。各地根据本地农产品流通网络布局及资源禀赋、人口分布、消费能力等因素，统筹规划建设一批区域公益农产品批发市场和平价菜店、社区菜店。
    田头公益性市场布局。根据本地生产集中度高、已形成良好的集散基础，农产品生产组织化程度相对较高、商品化处理需求明显，主营的品种在县或乡镇有优势或特色，与市、县、乡镇的农业发展规划相协调等因素，规范建设一批田头市场。
    四、重点任务
    （一）加强农产品流通基础设施建设。
    重点加强全国性、区域性农产品产地、集散地和销地批发市场，具有国际影响力的农产品交易（会展）中心以及物流节点建设。加快农产品产地预选分级、加工配送、包装仓储等基础设施建设，强化农产品产地集配中心、田头市场的仓储、物流、冷链设施建设。推进农产品批发市场转型升级，完善标准化交易专区、集配中心、冷藏冷冻、电子结算、检验检测等设施设备，鼓励市场应用节能设施设备，加强废弃物循环利用与处理、安全监控等设施建设，提升农产品批发市场综合服务功能。加大农产品冷链物流基础设施建设力度，鼓励大型农产品批发市场、连锁超市、农产品流通企业推广现代冷链物流管理理念、标准和技术，建设具有集中采购和跨区域配送能力的农产品冷链物流集散中心，配备预冷、低温分拣加工、冷藏运输、冷库等冷链设施设备，建立覆盖农产品生产、加工、运输、储存、销售等环节的全程冷链物流体系。鼓励各地建设或改造农贸市场、菜市场、社区菜店、生鲜超市等农产品零售市场网络基础设施建设，完善农产品零售网络。
    （二）培育壮大农产品市场主体。
    鼓励农产品流通企业和批发市场通过参股控股、兼并收购、特许经营等方式实现跨区域发展。培育农产品物流企业，发展农产品第三方物流，优化整合农产品供应链，推动农产品物流集约化、规模化发展，为农产品流通提供社会化的公共物流服务。支持供销合作社和国有流通企业参与农产品产销体系建设，提升农产品流通服务水平。加强农产品流通合作组织建设，鼓励农民兴办合作社，积极培育农民经纪人队伍和经纪公司，引导农民合作社、家庭农场、专业大户的经营活动向加工、流通领域拓展，建设农产品初加工、仓储保鲜、集配中心等设施，提高农产品销售规模、议价能力和抵御风险能力。鼓励城镇从事农产品零售经营的小商小贩通过加入协会的形式提高组织化程度。鼓励从事运销批发经营的商贩向企业化方向发展，逐步培育批发、运销联合体。培育新型流通主体，促进农产品流通领域创业创新。
    （三）完善农产品产销衔接体系。
    鼓励具备条件的农产品市场主体利用自身优势，向农产品生产和消费两端延伸经营链条，建立稳定的产销关系，减少流通环节，降低流通成本，提高流通效率。支持农产品批发市场、连锁超市和合作社积极开展“农批零对接”、“农超对接”、“农社对接”等各种形式的产销对接，以委托生产、订单农业等形式，与农产品生产企业和合作社建立利益联结机制，形成长期稳定的产销关系。支持农产品批发市场、农产品生产企业和合作社通过建设直供市场或菜店、在农产品销地批发市场和农贸市场设立农民和农民合作社免费直销专区等形式，发展直供直销，带动农产品基地发展和品牌建设。
    （四）推动农产品流通信息化建设。
    加快移动互联网、物联网、二维码、无线射频识别等信息技术在农产品流通领域应用，发展“互联网+农产品流通”，促进农产品商流、物流、信息流、资金流四流融合。鼓励传统农产品流通企业树立互联网思维，推动智慧型农产品批发市场发展，鼓励各类农产品流通主体完善信息化管理系统，整合各类涉农信息服务资源，构建覆盖生产、流通、消费的农产品流通大数据平台，建设互联互通的全国农产品流通信息服务体系。发展农产品电子商务，支持农产品批发市场和流通企业开展线上线下相结合的一体化经营，逐步扩大网上交易的品种和配送范围，完善网上交易技术标准、统计监测和信用体系，促进农产品产销与物联网、互联网协同发展。积极培育各类农产品电子商务平台，鼓励各类电商、物流、商贸流通、金融等企业，参与平台建设和运营。完善市场监测、预警和信息发布机制，重点对关系居民日常生活、容易出现“卖难买贵”问题的农产品的供求、质量、价格等信息进行实时监测。鼓励有条件的地区和农产品流通企业建立区域性农产品信息数据库和企业网上信息平台。
    （五）维护农产品市场安全稳定运行。
    加强市场交易和管理制度建设，规范交易行为，保障市场高效运行。支持第三方检测机构为农产品企业提供专业化服务，建立政府部门监督抽检和第三方检测相结合的农产品检验检测制度。积极推进农产品质量安全追溯管理。完善农产品市场准入、索证索票、信息传递与查询等管理制度。鼓励农产品批发市场、农贸市场利用绿色市场、有机产品、良好农业规范等认证手段提高农产品质量安全水平。加强农产品市场信用体系建设，推动农产品生产经营者建立信用记录，并纳入国家统一的信用信息平台，形成违法违规行为“黑名单”，实现全国农产品市场信用信息共享。建立健全重要农产品储备制度，依托农产品批发市场加强重要农产品商业储备，完善农产品跨区域应急调运、调剂机制。
    （六）建立农产品市场公益性实现机制。
    开展公益性农产品市场建设试点，探索市场化环境下公益性的实现方式，以投资入股、股权回购等多种方式，建设改造一批公益性的全国骨干农产品批发市场，重点支持检验检测中心、消防安全监控中心、废弃物处理设施等公共服务设施建设，建立完善公益性农产品流通基础设施投资保障、运营管理、政府监管等长效运行机制和应急保供、稳定价格、食品安全保障等公益性功能刚性约束机制，在保障市场供应、稳定市场价格和促进食品安全等公益性功能方面发挥示范带动作用。各地合理规划布局建设一批区域公益性农产品批发市场和平价菜市场、平价社区菜店等公益性零售网点。在生产组织化程度高的农产品生产基地及村镇，试点示范建设一批田头公益性市场。通过公益性农产品市场建设，增强政府对农产品市场的宏观调控能力和民生保障能力。
    五、保障措施
    （一）建立健全法律法规标准体系。
推动《农产品批发市场管理条例》等农产品流通领域立法工作。鼓励各地根据本地实际制订、出台地方性法规，将农产品市场体系纳入城乡规划统一建设，通过立法增强规划的约束力和保障力，使农产品流通体系建设步入健全的法制轨道。加快农产品流通标准体系建设，制定和推广主要农产品冷链物流操作规范和技术标准，加强农产品批发市场、零售市场、仓储物流、冷藏运输、包装标识等各系统标准化建设，推进农产品质量等级化、包装规格化、标识规范化、产品品牌化。
    （二）改革创新投融资方式。
    优化政府投资，通过设立农产品流通产业发展基金、建立国有资本投资运营公司、推广公私合营等方式，带动社会资本投入，支持农产品市场体系建设。对于政府投资建设，具有公益性质的农产品市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续。加强宏观信贷政策指导，鼓励金融机构开展股权、债权、债券、票据、融资租赁等多样化金融服务，支持融资担保公司对农产品批发市场及商户提供担保增信服务。
    （三）强化土地节约集约利用机制。
    农产品市场应在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下进行选址建设，坚持最严格的节约用地制度，严格控制新增建设用地占用耕地，优先保障符合农产品市场发展规划的市场用地。城区农产品批发市场需异地搬迁改造的，在政府收回原国有建设用地使用权后，经批准可采取协议出让方式为原土地使用权人另行安排用地。鼓励新建大型农产品市场立体综合开发，提高土地利用强度，促进功能融合和农产品市场综合服务功能提升。支持利用工业企业旧厂房、仓库和存量土地资源兴办农产品市场。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式兴办农产品市场。农产品批发市场用地作为经营性商业用地，严禁擅自改变土地用途，确需改变用途、性质或进行转让的，应当符合土地利用总体规划并经依法批准。
    （四）着力减轻企业税费负担。
    落实农产品批发市场、农贸市场用电、用气、用热与工业同价政策以及小型微利农产品流通企业所得税优惠政策。严格执行蔬菜流通环节增值税免征政策，落实鲜活农产品运输“绿色通道”政策，确保整车合法装载运输鲜活农产品车辆优先便捷通行并免收车辆通行费，坚决查处和打击假冒鲜活农产品运输车辆逃缴车辆通行费等违法行为。对于政府投资建设或控股的农产品市场收费，可按法定程序纳入地方政府定价目录，实行政府指导价或政府定价管理。清理超市向供应商收取的违反国家相关法律法规的费用。
   （五）充分发挥行业协会作用。
    鼓励发展农产品批发商、运销商、加工商、零售商、服务商等各类协会组织，提高其协调、服务、自律、维权能力。将行业协会作为加强和改善农产品流通行业管理的重要支撑，指导行业协会健全各项自律性管理制度。加大政府向第三方购买公共服务力度，支持行业协会参与行业调查统计、公共信息服务、产销衔接促进和标准化推进等工作。发挥行业协会优势，推进农产品市场国际交流与合作，推进农产品流通领域人才队伍建设和舆论宣传。
    （六）切实加强规划组织实施。
    建立规划实施部门协调联动机制和落实责任制，加强沟通协调，通力协作，制定新的政策举措。厘清央地事权，中央负责统筹规划全国农产品流通骨干网络和全国公益性农产品批发市场建设，各地负责统筹规划区域农产品流通网络和公益性批发市场、零售市场建设。根据本规划要求，各地结合自身实际分解落实各项任务。加强年度计划与本规划的衔接，年度目标要充分体现本规划任务要求。建立规划实施的监测评估机制，对规划实行年度监督、中期评估和终期总结。